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楊東：中國建立金融統(tǒng)合監(jiān)管的可行性路徑 本文來源于：上海證券報·中國證券網 發(fā)布時間：2016-5-12 隨著內生于市場機制的混業(yè)化漸成主流，我國金融監(jiān)管體制層面的統(tǒng)合化趨勢亦日益明顯。作為新興發(fā)展中國家，我國要立足于自身金融市場金融體制尚不成熟等具體實際，將世界金融發(fā)展一般規(guī)律與我國金融的國家稟賦有機結合起來，積極穩(wěn)妥地推進金融監(jiān)管統(tǒng)合化改革。為構建我國統(tǒng)合型金融監(jiān)管體制，當前需要解決兩大問題：一是建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構，實現組織體系方面的統(tǒng)合；二是厘清央行與金融監(jiān)管機構之間的關系，實現政策職能方面的統(tǒng)合。筆者認為，我國統(tǒng)合型金融監(jiān)管體制的建設可以分兩步走。第一步：2-5年內，成立協(xié)調性質的國家金融監(jiān)管委員會；第二步：5-10年內，待時機成熟后，再對目前機構進行整合，并入國家金融監(jiān)管委員會。 2008年金融危機以后，作為危機策源地和直接受害者的歐美日發(fā)達國家痛定思痛，推出了包括強化金融監(jiān)管機構職權、完善系統(tǒng)性金融風險預警防控機制、引入宏微觀相結合的審慎監(jiān)管新思路、將包括金融衍生品在內的各類金融商品統(tǒng)一納入監(jiān)管框架、建立專門的金融消費者保護與多元化的金融糾紛解決機制等在內的一攬子金融改革措施。對此類基于系統(tǒng)論視角將不同界別、不同層次的金融市場、金融主體、金融服務、金融行為納入統(tǒng)一金融監(jiān)管框架的趨勢，筆者將其概括為金融監(jiān)管的“統(tǒng)合化”。 就我國金融發(fā)展的實際而言，隨著內生于市場機制的混業(yè)化漸成主流，金融監(jiān)管體制層面的統(tǒng)合化趨勢亦日益明顯。但作為新興發(fā)展中國家，我國在進一步推進金融改革過程中，要立足于自身金融市場金融體制尚不成熟等具體實際，將世界金融發(fā)展一般規(guī)律與我國金融的國家稟賦有機結合起來，積極穩(wěn)妥地推進金融監(jiān)管統(tǒng)合化改革。 建立統(tǒng)合型金融監(jiān)管體制符合我國實際 統(tǒng)合監(jiān)管體制有分業(yè)監(jiān)管難以企及的優(yōu)點和特性，同時也符合我國金融業(yè)發(fā)展的實際需要。 統(tǒng)合型監(jiān)管模式具有多種優(yōu)勢。一是效益優(yōu)勢。在分業(yè)監(jiān)管的體制下，存在著難以避免的重復監(jiān)管和交叉監(jiān)管，各監(jiān)管機構的監(jiān)管規(guī)定也許不一致，加大了監(jiān)管成本，同時也造成了被監(jiān)管者的執(zhí)行成本�；�2000年-2001年的數據，在APEC國家范圍內進行比較后可以發(fā)現，采取分業(yè)監(jiān)管的美國的總監(jiān)管費用是采取統(tǒng)合監(jiān)管的日本的20倍。而統(tǒng)合監(jiān)管體制對監(jiān)管者來說，可以節(jié)約技術和人力投入，更為重要的是可以極大降低信息成本，獲得規(guī)模效益。對被監(jiān)管者來說，只需與一個監(jiān)管機構打交道，服從一套規(guī)則，大大降低了行政開支，減少了間接監(jiān)管成本。同時，由于部分監(jiān)管費用來自受監(jiān)管者，因此金融機構的直接監(jiān)管成本也降低了。以英國為例，一體化的金融服務管理局的監(jiān)管范圍比原有的九個監(jiān)管機構業(yè)務范圍寬泛，但總預算比原來低。而該監(jiān)管體制保證了各監(jiān)管部門的合作，既能減少監(jiān)管信息成本和節(jié)省資源，也能有效降低行政訴訟風險。 二是安全優(yōu)勢。統(tǒng)合監(jiān)管體制之下，監(jiān)管者可以更加有效地進行整體性考慮，這可減少乃至避免因多重監(jiān)管和交叉監(jiān)管導致的監(jiān)管缺位或監(jiān)管失靈，遏制監(jiān)管套利的發(fā)生。而隨著金融機構間業(yè)務聯系的逐漸緊密和跨國金融的迅速發(fā)展，特別是作為開展金融業(yè)混業(yè)經營主流組織模式的大型金融控股公司的出現，使防范金融部門之間風險的交叉?zhèn)魅�、控制整個金融業(yè)系統(tǒng)性風險顯得尤為重要。 三是協(xié)同優(yōu)勢。隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，各金融機構的界限越來越模糊，分業(yè)監(jiān)管體系可能無法完全覆蓋一些新型的金融機構。各金融機構為逃避監(jiān)管，會進行監(jiān)管套利，設立新的機構游離于法律或監(jiān)管之外。就目前國內情況來說，一些金融控股公司就處于監(jiān)管不到位的狀態(tài)。如金融控股公司中某一實體產生風險，就有可能影響其他實體，只對某一實體有監(jiān)管權的機構很難評估它的真實風險。同時，監(jiān)管的缺位可能引發(fā)行政訴訟，造成行政資源與司法資源的浪費。而在統(tǒng)合監(jiān)管體制下，就能夠避免原先各機構之間的相互推諉，便于協(xié)調各內部監(jiān)管部門，針對特定監(jiān)管對象采取相應的監(jiān)管動作，適應能力強。當前我國金融業(yè)飛速發(fā)展，金融產業(yè)結構迅速變化，趨向于復雜和多樣化，非銀行金融中介機構甚至實體經濟部門都有快速占據金融市場份額的沖動，因此有必要建立一個擁有強大監(jiān)管權力的監(jiān)管機構。 我國實行金融統(tǒng)合監(jiān)管有著現實必要性。一是國內金融市場的混業(yè)化趨勢日益明顯�？梢哉f，我國主要的商業(yè)銀行、保險公司、證券公司等金融機構都已卷入綜合化經營的浪潮。這對分業(yè)監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)，實踐的發(fā)展呼吁統(tǒng)一監(jiān)管體制。 二是以理財產品為代表的表外金融業(yè)務的發(fā)展亟待制度性約束。目前市場上的理財產品分為銀行類、證券類、保險類、金融衍生類、貴金屬類等，通過理財產品將普通投資者與商業(yè)銀行，將商業(yè)銀行與證券公司、保險公司、信托公司等金融機構聯系起來,金融理財產品、金融服務已經出現明顯的統(tǒng)合趨勢。而對于綜合性的理財產品來說，我國現行的分業(yè)監(jiān)管將統(tǒng)一的業(yè)務體系人為地分割開來，很難在宏觀上有效控制各類金融機構關聯交易所帶來的系統(tǒng)性風險。 三是單純的分業(yè)監(jiān)管體制無法對外資金融機構實施有效監(jiān)管。主要的外資金融機構都實行集團化綜合經營模式，盡管其在華機構也必須遵循我國的分業(yè)經營制度，但其同一主體可分別進入我國銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)，在華機構通過與總部的前后臺配合，以“前臺分業(yè)，后臺混業(yè)”模式實現實際上的綜合經營，在我國實現跨行業(yè)持股、跨行業(yè)經營和分銷產品的目的。而在這樣的境況下，以目前的分業(yè)監(jiān)管體制，不僅在微觀上難以對上述各外資金融集團實行有效監(jiān)管，宏觀上也很難對外資金融集團在我國的發(fā)展和風險現狀加以全面把握。 建立統(tǒng)合型金融監(jiān)管體制的可行性 對于我國實行金融統(tǒng)合監(jiān)管的可行性問題，筆者認為，可以從以下幾個方面加以論述： 一是一步到位建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制�？v觀西方主要發(fā)達國家金融業(yè)的發(fā)展史，金融經營經歷了混業(yè)——分業(yè)——混業(yè)的歷史反復。2008年金融危機之后，各發(fā)達國家紛紛走上了尋求集中監(jiān)管的道路。作為全球金融市場霸主，美國金融監(jiān)管體制改革的一個重要目標是對現有的多頭監(jiān)管機構進行整合，使之更有效地防范系統(tǒng)性風險的發(fā)生。但由于在分業(yè)多頭監(jiān)管體制下，傳統(tǒng)的利益集團和政治勢力強大，使得改革遇到強大阻力，沒有實現預期的統(tǒng)合監(jiān)管的目標。作為后發(fā)國家，我國并沒有經歷發(fā)達國家那樣完整的金融長周期，金融業(yè)還處于起步階段，歷史包袱不重。因此，筆者認為，我國可以憑借后發(fā)優(yōu)勢進行“彎道超車”，借鑒日本、韓國等亞洲國家的經驗和美國的教訓，一步到位地建立統(tǒng)一的監(jiān)管體制。畢竟，隨著我國金融市場規(guī)模的不斷壯大和金融市場國際化、自由化的不斷深入，對分業(yè)多頭監(jiān)管體制進行統(tǒng)一整合的阻力勢必增加。另一方面，可以克服金融監(jiān)管落后于金融創(chuàng)新這種危機驅動型的困境，使我國的金融監(jiān)管體制具有一定的前瞻性，防患于未然，更好地應對日新月異的金融市場的變化。 二是符合我國建立大部委制的行政體制改革方向。雖然金融監(jiān)管領域的大部制改革還沒有提上日程，但建立一個統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構對整個金融業(yè)進行監(jiān)管或者擴大中國人民銀行的監(jiān)管權限、統(tǒng)合金融監(jiān)管和貨幣政策職能，都符合大部制改革的價值取向。通過實現大金融部委制，盡可能地防止因日新月異的金融創(chuàng)新產品的出現而導致的監(jiān)管空白，提高金融監(jiān)管的效率。 三是借鑒東亞國家，建立統(tǒng)一監(jiān)管體制。上世紀末亞洲金融危機后，以日本、韓國為代表的東亞國家紛紛建立了統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構，實施綜合監(jiān)管，這對于有效防范金融業(yè)的系統(tǒng)性風險起到了一定的保障作用，為亞洲金融危機后日本、韓國經濟的復蘇與金融業(yè)的發(fā)展，尤其是為平穩(wěn)地度過2008年國際金融危機的沖擊作出了貢獻。日本、韓國等東亞國家的經驗教訓值得我們借鑒，結合我國金融監(jiān)管的國情，建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制是我們的必然選擇。 四是完善金融監(jiān)管法規(guī)體系，為今后我國建立統(tǒng)一金融監(jiān)管體制創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。具體而言，《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》三部法律在同時審議時已為解決監(jiān)管缺位等問題作出了一系列制度安排。自1994年取消國家銀行專業(yè)化分工后，我國監(jiān)管部門已經開始推進金融監(jiān)管制度的統(tǒng)合化進程，尤其是近年來明顯加快了相關措施的推出。如2004年出臺的《保險機構投資者股票投資管理暫行辦法》、2005年出臺的《信貸資產證券化試點管理辦法》、《保險兼業(yè)代理管理暫行辦法》等分別對相關金融機構的混業(yè)經營開了口子，2006年開展人民幣利率互換交易試點，出臺關于保險公司和非保險機構設立或投資境外保險類機構的管理辦法。2007年以來，監(jiān)管當局關于規(guī)范金融業(yè)綜合化發(fā)展的法律法規(guī)更多、邁出的步伐更大。其中，2007年頒布了《保險資金境外投資管理暫行辦法》、《信托公司受托境外理財業(yè)務管理暫行辦法》、《證券公司為期貨公司提供中間介紹業(yè)務試行辦法》；2008年簽署了《關于加強銀保深層次合作和跨業(yè)監(jiān)管合作諒解備忘錄》、允許商業(yè)銀行從事境內黃金期貨交易、試點銀行參股保險公司、發(fā)布《銀行控股股東監(jiān)管辦法（征求意見稿）》；2009年發(fā)布了《關于開展上市商業(yè)銀行在證券交易所參與債券交易試點有關問題的通知》、新修改《保險法》、出臺《金融控股公司財務管理若干規(guī)定》、發(fā)布《商業(yè)銀行投資保險公司股權試點管理辦法》等。以上法律法規(guī)規(guī)章等的推出，都為金融統(tǒng)合監(jiān)管的推出構建了基礎法制環(huán)境。 五是地方金融辦“實體化”改革的興起。近年來地方金融辦“實體化”的改革，為我國金融新秩序的構建吹響了號角。2009年3月30日，北京市金融工作局掛牌成立，主要負責統(tǒng)籌北京市金融產業(yè)建設發(fā)展，服務在京金融管理部門和金融機構。原先的北京市金融服務工作小組辦公室（即金融辦）不再保留。金融局是此次北京市政府機構改革中唯一新成立的市府直屬機構，也是全國第一個省市級金融工作局。金融局只是作為一個“一行三會”在地方工作的協(xié)調機構，還是有可能與銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局合并在地方上成立一個統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構，這一切值得研究。 統(tǒng)合型金融監(jiān)管體制建設可分兩步走 為構建我國統(tǒng)合型金融監(jiān)管體制，當前需要解決兩大問題：一是建立統(tǒng)一金融監(jiān)管機構，實現組織體系方面的統(tǒng)合；二是厘清央行與金融監(jiān)管機構之間的關系，實現政策職能方面的統(tǒng)合。筆者認為，我國統(tǒng)合型金融監(jiān)管體制的建設可以分兩步走，具體方案如下： 第一步：2-5年內，成立協(xié)調性質的國家金融監(jiān)管委員會 短期目標中，維持現有的基本監(jiān)管框架，新成立法定的牽頭監(jiān)管機構——國家金融監(jiān)管委員會，賦予其統(tǒng)一協(xié)調監(jiān)管職能，逐步向統(tǒng)合監(jiān)管過渡。 筆者建議，短期內（2-5年）主要采取措施加強各監(jiān)管機構的協(xié)調合作，在國務院領導下成立國家金融監(jiān)管委員會這一法定牽頭監(jiān)管機構，賦予其統(tǒng)合監(jiān)管協(xié)調權限，以此強化市場監(jiān)管。這一做法與法國和巴西類似，即在分業(yè)監(jiān)管的基礎上設立牽頭監(jiān)管機構，建立監(jiān)管機構之間的協(xié)調與合作機制。就我國的具體國情來說，有必要以行政法規(guī)形式確認國家金融監(jiān)管委員會的法定地位，因為雖然之前有通過《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》確立的金融監(jiān)管聯席會議機制，但是按照我國《立法法》規(guī)定，《備忘錄》屬于部門聯合規(guī)章，三者以《備忘錄》的形式彼此設置權利和義務缺乏組織法上的依據，面對日益復雜的金融商品和金融工具，難免存在監(jiān)管漏洞和監(jiān)管重疊的情況。因此，建立一個牽頭的監(jiān)管協(xié)調機構并從法律上予以保障顯得尤為重要。新設立的國家金融監(jiān)管委員會初期目標是協(xié)調和組織應對金融監(jiān)管中出現的多方監(jiān)管問題，以對金融市場作出適當反應，定期召開會議討論監(jiān)管活動中出現的多重監(jiān)管、監(jiān)管缺位和評估金融市場的系統(tǒng)性風險，考慮采取相應的行動，并發(fā)布重要出版物，增加社會責任感和公眾透明度。此時銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會還各自承擔各金融行業(yè)的具體監(jiān)管職能；而中國人民銀行繼續(xù)承擔其管理貨幣政策職能和履行維護金融穩(wěn)定職權。 為了更加有效地過渡到正式意義上的統(tǒng)合監(jiān)管，以及更好地處理大型金融控股公司面臨的監(jiān)管缺位或失靈問題，有必要強化對金融控股公司的監(jiān)管。而有效監(jiān)管的前提是界定哪些金融控股公司需要監(jiān)管，作為未來金融綜合運作的主要模式，金融控股公司將會不斷涌現，若對所有金融控股公司進行監(jiān)管是不切實際的，而且浪費監(jiān)管資源、降低監(jiān)管效率。為此，可以借鑒美國的做法，即對金融控股公司進行分類，根據資本金大小、風險暴露程度、影響程度等多個指標進行界定，重點是加強對一級大型金融控股公司的監(jiān)管。在此前提下，針對金融控股公司的監(jiān)管可以有兩種具體方案：一是將大型的金融控股公司交由國家金融監(jiān)管委員會牽頭監(jiān)管，由國家金融監(jiān)管委員會決定由自己全權負責監(jiān)管或者指派相關機構進行監(jiān)管；二是根據集團母公司的屬性確定相應監(jiān)管機構。 第一種方案的最大優(yōu)點在于可以較為有效地規(guī)制主要金融控股公司的風險，避免監(jiān)管真空和監(jiān)管缺位的存在。能夠對以光大、中信為代表的純粹金融控股公司，以中行、建行、工行為代表的銀行金融控股公司，以及以平安為代表的非銀行金融機構金融控股公司等進行全方位監(jiān)管，有效彌補原先的分業(yè)監(jiān)管不足。 第二種方案的最大優(yōu)點是改革阻力較小，只需要對相關金融控股公司的監(jiān)管權限進行有效梳理和明確劃分，這也符合各分業(yè)監(jiān)管機構的利益。其不足是監(jiān)管效率較低、監(jiān)管資源浪費嚴重，因為各分業(yè)監(jiān)管機構必須設置相應部門來開展工作，各自需要人力、物力等投入；同時受各機構的監(jiān)管領域和監(jiān)管優(yōu)勢所限，可能造成監(jiān)管失位或者監(jiān)管不足。 第二步：5-10年內，將銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會并入國家金融監(jiān)管委員會 基于當前我國的實際情況，一個比較現實的路徑是首先擴大央行對宏觀審慎監(jiān)管的職權，這也符合當前國際上以央行為核心的宏觀微觀金融監(jiān)管體系的趨勢，同時由于涉及的機構改革規(guī)模較小，改革的阻力和難度也較小。但筆者認為，我國還是應該盡快推出國家金融監(jiān)管委員會合并三會。在保持目前機構組成的情況下，先成立一個統(tǒng)合性的機構組織。待時機成熟后，再對目前機構進行整合。到此發(fā)展階段，金融統(tǒng)合監(jiān)管理念已經深入人心，金融混業(yè)已經取得極大發(fā)展，并逐漸成為我國金融業(yè)的主要經營模式，金融控股公司成為一種普遍的金融業(yè)組織方式，并且相應的法律法規(guī)得到了完善發(fā)展，如出臺《金融控股公司法》、《信托業(yè)法》等。 在此體制下，把銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會合并進入國家金融監(jiān)管委員會，成為該委員會下的具體監(jiān)管部門：國家金融監(jiān)管委員會在國務院的領導下，全面負責銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)等各金融行業(yè)監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行。此時財政部繼續(xù)履行其原有職能，并在職權范圍內與國家金融監(jiān)管委員會、中國人民銀行共同協(xié)調監(jiān)管整個金融業(yè)。而中國人民銀行的職能和權限須發(fā)生部分變更，可以賦予中國人民銀行行使金融再監(jiān)管職權，履行該職能是為了對國家金融監(jiān)管委員會的行政監(jiān)管執(zhí)法情況進行監(jiān)督，并對一切違法、違規(guī)主體及人員依法進行處罰，以此對國家金融監(jiān)管委員會進行行政約束；中國人民銀行金融穩(wěn)定局的金融市場監(jiān)管協(xié)調功能繼續(xù)保留，并且在其相關職能權限內對還可能產生的金融系統(tǒng)性風險進行監(jiān)控并采取相應措施，從而強化宏觀審慎監(jiān)管。在完善的統(tǒng)合監(jiān)管體制架構內，為了更加適時、有效地監(jiān)管金融業(yè)，國家金融監(jiān)管委員會、中國人民銀行、財政部之間還應當建立完備的信息溝通與交流機制，協(xié)調各方及時采取恰當行動。 在統(tǒng)合監(jiān)管體制之下，國家金融監(jiān)管委員會應是完全的監(jiān)管執(zhí)法機構，負責對監(jiān)管對象進行具體監(jiān)督，以及就貨幣信貸政策向中國人民銀行提出反饋意見，在行政監(jiān)管執(zhí)法中主要注重市場準入管理和日常技術性監(jiān)管，以避免行業(yè)性普遍違規(guī)行為發(fā)生。為了應對行政監(jiān)管執(zhí)法帶來的行政糾紛，減少由于金融業(yè)快速發(fā)展伴生的大量行政訴訟，可以考慮在國家金融監(jiān)管委員會下設立ADR機構，保護消費者。而為了對國家金融監(jiān)管委員會的行政監(jiān)管執(zhí)法情況進行監(jiān)督，并對一切違法、違規(guī)主體及人員依法進行處罰，有必要對國家金融監(jiān)管委員會進行行政約束，可以賦予中國人民銀行行使該職權，履行金融再監(jiān)管職能。同時可以借鑒英國做法，設立金融服務和“市場特別法庭”（準司法性質），促使國家金融監(jiān)管委員會認真依法進行監(jiān)管，提高金融監(jiān)管甚至整個金融業(yè)的法制水平。該法庭主要審理發(fā)生在國家金融監(jiān)管委員會與被監(jiān)管機構之間且經雙方協(xié)商難以解決的問題。另外，可以考慮借鑒美國、英國、澳大利亞等國經驗，在中國人民銀行、國家金融監(jiān)督委員會、財政部等之上，成立金融協(xié)調理事會，以統(tǒng)一協(xié)調三者之間的關系。 通過這兩個階段的改革，我國金融統(tǒng)合監(jiān)管模式將基本確立。此框架一方面能夠強有力地應對防范系統(tǒng)性金融風險，另一方面也能夠有效避免監(jiān)管真空和監(jiān)管交叉問題的存在。統(tǒng)合監(jiān)管模式的形成使得國家金融監(jiān)督委員會、中國人民銀行和財政部在協(xié)調的基礎上對我國金融業(yè)的發(fā)展進行更有效的監(jiān)管。同時，以人之長補己之短，在監(jiān)管改革中，學習借鑒發(fā)達國家如英國、日本、韓國的監(jiān)管改革經驗也十分重要。 任何一種新制度在推行前總是要經過理論和實際的不斷推敲，也要經歷層層的價值利益權衡。所以，在世界各國金融監(jiān)管體制最終確立前，統(tǒng)合監(jiān)管模式還將經受各種質疑和駁問。例如，統(tǒng)合監(jiān)管是否可以在某個國際金融監(jiān)管機構的牽頭下，在幾個處于相近發(fā)展水平的國家里同時展開？統(tǒng)合監(jiān)管將以怎樣的方式克服其帶來的腐敗性問題？伴隨金融自由化的統(tǒng)合監(jiān)管怎樣開展國際性的對話合作？等等。這些問題都是值得深思的，也有待于實踐層面的進一步論證。當然，在實現金融統(tǒng)合監(jiān)管體制的過程中，也需要加快對金融商品、金融服務、金融組織和金融消費者保護的法規(guī)體系建立工作。 （作者楊東系中國人民大學法學院副院長、教授） |
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