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　　——訪中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長(zhǎng)王衛(wèi)國(guó)

　　本報(bào)記者 施維

　　土地承包權(quán)不僅是農(nóng)民一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，也是一項(xiàng)重要的政治權(quán)益。面對(duì)當(dāng)前農(nóng)民土地權(quán)益屢受侵害的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，如何從法律制度層面加大對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)益保護(hù)顯得尤為迫切。中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長(zhǎng)王衛(wèi)國(guó)在接受記者采訪時(shí)指出：未來土地制度改革，必須要給農(nóng)民帶來更加穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)和更加廣闊的土地利用空間。

　　要有法可依，更要有法必依

　　土地問題一直是農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的核心問題。近年來，我國(guó)通過一系列的制度安排正在進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民的土地權(quán)益保護(hù)。國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，也是為了讓農(nóng)民受益。但是，在一些地方，利用土地流轉(zhuǎn)巧取豪奪，侵害農(nóng)民權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生。是什么原因?qū)е罗r(nóng)民土地權(quán)益屢受侵害？王衛(wèi)國(guó)說：“這個(gè)問題比較復(fù)雜，總的來說還是立法滯后，現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)不充分�！�

　　王衛(wèi)國(guó)指出，物權(quán)法明確了土地承包權(quán)為物權(quán)，但只有原則性和框架性的規(guī)定。土地承包權(quán)的法律保護(hù)還需要一系列的立法來進(jìn)一步落實(shí)，特別是制定《土地法》來落實(shí)。當(dāng)然，除了法律的制定，還有一個(gè)法律實(shí)施即“有法必依”的問題，這是農(nóng)民土地權(quán)利能否得到有效保護(hù)的一個(gè)關(guān)鍵。

　　不能以集體名義隨意剝奪農(nóng)民的承包權(quán)

　　當(dāng)前，我們經(jīng)�？梢月牭揭环N說法——農(nóng)村土地是集體的，農(nóng)民只是享有經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此集體可以隨意拿走、處置農(nóng)民的土地。

　　對(duì)于這種說法，王衛(wèi)國(guó)認(rèn)為是不可接受的。他提出，盡管目前的體制下，土地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民在耕地上只有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是國(guó)家長(zhǎng)期以來的政策和立法強(qiáng)調(diào)的是對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，不允許以集體的名義隨意或輕易地剝奪農(nóng)民的承包權(quán)。

　　王衛(wèi)國(guó)說，在城鎮(zhèn)化的過程中，投資者為了自己的利益最大化，加上鄉(xiāng)村干部常常有謀取私利的動(dòng)機(jī)，濫用交易中的優(yōu)勢(shì)地位和干部們的職權(quán)，使農(nóng)民在流轉(zhuǎn)交易中難以把握和維護(hù)自己的合法權(quán)益。這是土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損害的一個(gè)不可忽視的原因。

　　維護(hù)農(nóng)民靜態(tài)和動(dòng)態(tài)的土地權(quán)益

　　強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)益保護(hù)，必須要進(jìn)一步落實(shí)到法律層面。王衛(wèi)國(guó)提出，未來的土地法改革，應(yīng)該是“強(qiáng)化使用權(quán)，管住所有權(quán)”，同時(shí)，有序地放開土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，讓農(nóng)民成為土地資源有效利用的受益者。

　　王衛(wèi)國(guó)解釋說，農(nóng)民的土地權(quán)益不僅有靜態(tài)的權(quán)益，也就是穩(wěn)定地持有而不受侵害和剝奪的權(quán)利，而且有動(dòng)態(tài)的權(quán)益，也就是指通過利用和流轉(zhuǎn)獲取收益的權(quán)利。未來的《土地管理法》修改，要給農(nóng)民帶來更加穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)和更加廣闊的土地利用空間。為此，首先要嚴(yán)格限制政府征地，制止農(nóng)民失地。其次要防止村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府濫用職權(quán)侵犯農(nóng)民在土地上的自主地位和合法收益。第三要?jiǎng)?chuàng)造公平有序的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用和農(nóng)民獲得基于土地產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)性收入。

　　最后，王衛(wèi)國(guó)總結(jié)說，我們制定土地法，首先要著眼于造福農(nóng)民。只有造福農(nóng)民的土地制度，才是造福國(guó)家和全體國(guó)民的土地制度。

　　土地流轉(zhuǎn)不能違背農(nóng)民意愿和凌駕于法律

　　——訪清華大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)申衛(wèi)星

　　本報(bào)記者 李海濤

　　“在中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，確實(shí)出現(xiàn)一些名義為民、實(shí)則損民的現(xiàn)象，如過去個(gè)別地方農(nóng)民集中上樓居住，本意是好的，但在實(shí)踐中，侵害了農(nóng)民的權(quán)益。”清華大學(xué)法學(xué)院教授兼副院長(zhǎng)申衛(wèi)星在接受本報(bào)記者專訪時(shí)指出，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》4月17日以《沒有土地的村莊》為題，整版報(bào)道了青島市黃島區(qū)勝利村農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)由村委會(huì)租賃給某地產(chǎn)公司的事例，這個(gè)典型事例再次表明，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利急需保護(hù)，土地流轉(zhuǎn)不能違背農(nóng)民意愿和凌駕法律之上。

　　流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)關(guān)注是否自愿和價(jià)格的公允性

　　申衛(wèi)星表示，按照《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。但是本次討論的案例中，其關(guān)鍵不在于是否允許流轉(zhuǎn)，而在于是否是自愿流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)價(jià)格的公允性。

　　“從新聞報(bào)道可以看出，此次勝利村的土地流轉(zhuǎn)，顯然存在著死纏爛磨下村民不得不轉(zhuǎn)讓的事實(shí)�！鄙晷l(wèi)星說，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第34條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。而此次事件中，從村民尹懷德說的“租給誰都沒見過的人”來看，村集體包辦顯然違背了村民的意志。

　　“更為關(guān)鍵的是流轉(zhuǎn)價(jià)格的公允性，每畝800元的低價(jià)轉(zhuǎn)讓，連村民的基本生活需要都不能滿足。而另一方面，村集體卻又加價(jià)200元再轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)企業(yè)，顯然是對(duì)農(nóng)民利益的攫取。”申衛(wèi)星認(rèn)為，不能借口規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，而對(duì)農(nóng)民利益進(jìn)行掠奪。

　　要讓法律成為實(shí)踐和行動(dòng)中的法律

　　“2007年《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確列入用益物權(quán)。物權(quán)的效力意味著發(fā)包人不得再隨意收回土地，不得再隨意變更權(quán)利的內(nèi)容，不得再干涉土地權(quán)利的行使。”申衛(wèi)星認(rèn)為，《物權(quán)法》明定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)一步完善了農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利，鞏固了中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的根本。然而現(xiàn)實(shí)生活中仍存在不少發(fā)包人隨意撕毀承包合同、損害承包人利益的事例，這表明法律規(guī)定要在實(shí)踐中得到很好的遵守執(zhí)行，需要政府充分尊重農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，尊重農(nóng)民的私權(quán)財(cái)產(chǎn)。

　　申衛(wèi)星強(qiáng)調(diào)，根據(jù)《物權(quán)法》第120條的規(guī)定，一旦土地發(fā)包出去，村集體是無權(quán)干預(yù)農(nóng)民作為用益物權(quán)人正當(dāng)行使權(quán)利的。“農(nóng)民是自己耕種，還是委托集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，完全取決于農(nóng)民的自愿。同時(shí)，多少錢一畝進(jìn)行流轉(zhuǎn)，也是完全按照市場(chǎng)規(guī)律，由農(nóng)民和受讓人公平協(xié)商，不得有任何強(qiáng)迫和包辦的行為。否則，法律規(guī)定將會(huì)成為一紙具文�！�

　　侵害農(nóng)民土地權(quán)益 必須承擔(dān)法律責(zé)任

　　——訪中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)[微博]農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬

　　本報(bào)記者 李海濤

　　“盡管《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)已經(jīng)有了非常明確的規(guī)定，但實(shí)踐中農(nóng)民土地權(quán)益仍然屢受侵犯。”中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任、中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)任大鵬在接受本報(bào)記者專訪時(shí)指出，維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，是法律的基本要求。凡是借土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)等名義侵害農(nóng)民土地權(quán)益的，都是典型的違法現(xiàn)象，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　表面的合法性掩蓋不住侵權(quán)實(shí)質(zhì)

　　在分析《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》刊登的《沒有土地的村莊》一文時(shí)，任大鵬說：“在該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)案例中，從表面看，村委會(huì)和地產(chǎn)公司巧妙地避開了法律的強(qiáng)制性規(guī)定，似乎有著一系列的合法性。但是，勝利村農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確實(shí)已被侵犯�！�

　　任大鵬具體解釋道，一是本案中村民并沒有與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓主體，即地產(chǎn)公司之間簽訂流轉(zhuǎn)合同，而是由村委會(huì)提供中介，但是村委會(huì)將土地租賃給地產(chǎn)公司時(shí)，承包方并沒有參與，致使流轉(zhuǎn)信息不公開，村民對(duì)地產(chǎn)公司實(shí)際支付的租金并不知情�！掇r(nóng)村土地承包法》第三十四條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。根據(jù)法律意旨，承包方享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的決定權(quán)，而作出決定的前提是獲得足夠的流轉(zhuǎn)信息，包括受讓方實(shí)際支付的流轉(zhuǎn)價(jià)格。

　　二是村民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給村委會(huì)流轉(zhuǎn)，委托協(xié)議是按照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余期限，即16年的期限簽訂的，而村委會(huì)將土地租賃給地產(chǎn)公司時(shí)，期限卻達(dá)30年。按照《農(nóng)村土地承包法》第三十三條的規(guī)定，流轉(zhuǎn)的期限不得超過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)承包期的剩余期限。顯然，村委會(huì)與地產(chǎn)公司之間的土地租賃合同中超過16年的部分無效。

　　三是流轉(zhuǎn)過程沒有充分體現(xiàn)承包方自愿的原則。本案中，村干部先是挨家挨戶收承包方的土地承包合同和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，又再派“很有工作能力”的干部給“釘子戶”們做工作，農(nóng)民還要承擔(dān)被“斷路斷水掐電”的風(fēng)險(xiǎn)，這些事實(shí)體現(xiàn)了村民與村委會(huì)、開發(fā)區(qū)政府之間的地位不平等，簽署的《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)委托協(xié)議書》是在被脅迫的情形下達(dá)成的，不符合平等協(xié)商、自愿有償?shù)脑瓌t。

　　地位不平等、處罰機(jī)制缺陷、維權(quán)成本過高導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益屢受侵犯

　　在梳理農(nóng)民土地權(quán)益屢受侵犯的原因時(shí)，任大鵬說，首先，在法律實(shí)施的過程中，工商企業(yè)憑借其資金、信息等優(yōu)勢(shì)，造成了其與農(nóng)民之間在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系上的不平等。地方政府招商引資的利益驅(qū)動(dòng)、村干部獲取私利的角色偏差，強(qiáng)化了這種不平等，農(nóng)地成為了各利益集團(tuán)逐利的肥肉，而農(nóng)民則成為了各種利益關(guān)系中最為弱勢(shì)的一方。

　　其次，對(duì)損害農(nóng)民土地權(quán)益的處罰機(jī)制存在缺陷。由于對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的侵犯屬于民事違法行為，其責(zé)任方式主要是停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償?shù)取，F(xiàn)實(shí)中對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的侵犯往往與地方政府部門的非法干預(yù)有關(guān)，政府與工商企業(yè)形成了事實(shí)上的利益共同體，由此導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益受損的，應(yīng)當(dāng)追究行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員的行政責(zé)任。

　　第三，農(nóng)民自我維護(hù)其土地權(quán)益的成本過高。盡管農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被侵犯，可以通過訴訟方式、仲裁方式解決，但實(shí)踐中，由于農(nóng)民的法律知識(shí)欠缺，又擔(dān)心因維權(quán)而遭致打擊報(bào)復(fù)，或者如本案中的斷路斷水掐電風(fēng)險(xiǎn)，難以承擔(dān)維權(quán)成本。

　　“工商企業(yè)通過侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式獲取承包土地，往往都與農(nóng)地的非農(nóng)化利用目的相關(guān)，但由于地方政府基于其稅收、政績(jī)等考慮，對(duì)改變土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象通常是視而不見或者有意放縱�！比未簌i強(qiáng)調(diào)。

　　保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，需要從制度完善、利益調(diào)控、加強(qiáng)服務(wù)、嚴(yán)肅執(zhí)法等方面著手

　　“據(jù)此，保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，需要從制度完善、利益調(diào)控、加強(qiáng)服務(wù)、嚴(yán)肅執(zhí)法等多方面著手。”任大鵬認(rèn)為，要加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的行政監(jiān)管，對(duì)違反法律規(guī)定侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，強(qiáng)迫或者阻礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的，既要明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任，也需要有相應(yīng)的行政處罰。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立和完善工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的準(zhǔn)入制度。

　　在任大鵬看來，通過農(nóng)民合作社等改變單個(gè)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的弱勢(shì)地位，平衡農(nóng)民、村級(jí)組織、政府、工商企業(yè)等相互之間的利益關(guān)系非常重要，村級(jí)組織在土地流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持信息公開、程序公正，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)督，自覺維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。此外，還應(yīng)建立和完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)平臺(tái)，對(duì)農(nóng)民在土地維權(quán)維護(hù)提供法律咨詢和法律援助；同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)法，杜絕土地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化、非糧化利用現(xiàn)象。